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Nachhaltige Siedlungsentwicklung / Landschaftsverbrauch
Von den Grenzen des Naturraumverbrauchs: Kommunen als Architekten für eine flächensparende Siedlungsentwicklung
Tagungsergebnisse
Siedlungsentwicklung und Landschaftsverbrauch sind bedeutsame Themen in der Kommunal-, Regional- und Landespolitik. Über 180 Fachleute und Vertreter aus den Kommunen (Bürgermeister, Gemeinderäte, Ortsvorsteher, Orts- und Stadtbaumeister, Stadtplaner, Umweltbeauftragte), der Landwirtschaft, des Naturschutzes erörterten bei einem zweitägigen Symposium mit Workshop am 21. und 22. Februar 2002 in Kornwestheim Situation und Auswege der Freiraumerhaltung und der nachhaltigen Siedlungsentwicklung. Das Symposium wurde von der Akademie für Natur- und Umweltschutz Baden-Württemberg und der Stiftung Naturschutzfonds veranstaltet.
Situation
Der Landschaftsverbrauch hat sowohl im Bundesgebiet als auch in Baden-Württemberg ein hohes Niveau erreicht. 11-12 ha Freiland werden im Südwesten zur Zeit täglich verbraucht. Bei einer weiteren derartigen Entwicklung muss davon ausgehen, dass – ausgehend von der Entwicklung in Verdichtungsräume – in 80-100 Jahren ganz Deutschland zugebaut ist [1]. Der Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der Gesamtfläche ist alleine zwischen 1994 und 1999, also innerhalb von 5 Jahren von 11,3 % auf einen Wert von 11,8 % gestiegen. Daraus resultiert ein bundesweiter Flächenverbrauch von 119 ha pro Tag. Überörtliche Straßen sind in den letzten 40 Jahren mit einer Gesamtlänge von circa 3.000 km entstanden. Neue wissenschaftliche Erkenntnisse belegen, dass es in Baden-Württemberg deswegen nur noch sechs Freiflächen gibt, die zusammenhängend und größer als 100 Quadratkilometer sind [2].
Die Folge dieser Entwicklung ist eine weitreichende Beeinträchtigung der Schutzgüter Boden, Grund- und Oberflächenwasser, Klima, Luft, Pflanzen- und Tierarten, Lebensräume, Landschaftsbild und Erholung.
Wenngleich die Bedeutung des Naturraumverbrauchs in den gesellschaftlichen Entscheidungsträgern nicht unbekannt ist, so ist keine Trendumkehr festzustellen. Es herrscht also eine große Diskrepanz zwischen dem Bewusstseinsstand der Gesellschaft einerseits und der fehlenden bzw. ungenügenden Realisierung in der Planungspraxis andererseits. Der Landschaftsverbrauch stellt aufgrund seiner
ökonomischen und ökologischen weitreichenden Dimensionen landauf landab ein gesellschaftspolitisch bedeutsames Thema dar.
Ursachen des zunehmenden Landschaftsverbrauchs
Es existiert ein Bündel von Ursachen für den anhaltenden Verbrauch an Freiräumen und die Suburbanisierung. Bestimmend ist dabei der technisch-ökonomische und gesellschaftliche Wandel der letzten Jahrzehnte. Veränderte Wohnwünsche (seit 1965 ist fast eine Verdopplung der Wohnfläche pro Person festzustellen von 22 (1965) auf 39 Quadratmeter (1998) [3] und zudem findet eine stetige Zunahme der Single-Haushalte statt [4]) und die zunehmende Entmischung von einst verflochtenen Standorten für Wohnen, Arbeiten, Einkaufen und Freizeit sind wesentliche Faktoren, die zu dem erhöhten Flächenbedarf beitragen. Auch die gegenwärtige Infrastruktur- und Subventionspolitik begünstigt den hohen Verbrauch an Freifläche. Mitbestimmend ist zudem das Bodenpreisgefälle zwischen Stadt und Land. Niedrige Bodenpreise im ländlichen Raum tragen nämlich maßgeblich zu einem großzügigeren Grundstücksbedarf bei. Weiterhin dürfen die Belastungen durch die ebenfalls wachsenden Verkehrsflächen nicht außer Acht gelassen werden. Zwischen 1991 und 1996 nahmen die Bundesautobahnen und Kreisstraßen beispielsweise um rund 35 % zu [5].
Auch der stark angewachsene Anteil der Verkehrsflächen in Baugebieten zeigt, dass der Autoverkehr ein wesentlicher Faktor für den Landverbrauch darstellt. Insgesamt lässt sich feststellen, dass je höher die Wandlungsgeschwindigkeit der Gesellschaft ist, umso größer ist der Drang auf neue Flächen. Landschaftsverbrauch erzeugt schließlich von sich aus zu wenig Problemdruck.
Wege zur Eindämmung des Landschaftsverbrauchs
Bereits die Enquetekommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" des 13. Deutschen Bundestages forderte eine deutliche Verlangsamung der Umwandlung von unbebauten Flächen in Siedlungs- und Verkehrsflächen. Nach deren Vorstellung ist bis 2010 eine Umwandlungsrate von 10 % anzustreben, also 12 bis 13 ha pro Tag. Es fehlt bis heute freilich an einem geeigneten Instrument zur wirksamen Steuerung des Flächenverbrauchs. Bei einem Flächenmanagement zu berücksichtigen ist, dass ein Drittel des Landverbrauchs wird durch politische und zwei Drittel durch wirtschaftliche Faktoren gesteuert und bestimmt wird. Um den Landverbrauch dennoch einzudämmen – der Umgang mit dem Schutzgut Boden stellt schließlich der wichtigste Punkt für ein funktionierendes Gemeinwesen dar – sind beim Symposium verschiedene Lösungsansätze erörtert worden: Ein zentraler
Ansatz zum Flächenmanagement stellt die Innenentwicklung von Städten und Gemeinden dar. Auch wenn Schätzungen zufolge 70% des Flächenverbrauchs durch Innenentwicklung in der Siedlung aufgefangen werden könnten, und diese Angaben in Abhängigkeit von örtlichen Randbedingungen zu sehen sind, so eröffnet sich doch ein nennenswertes Potential. Dazu gehört:
Entscheidend verringern lässt sich der Flächenverbrauch auch durch eine flächensparende Bauleitplanung bzw. städtebauliche Nachhaltigkeitsprinzipien:
Zur weiteren Minimierung des Flächenverbrauchs dienen auch normative Steuerungsansätze:
Auch fiskalische Steuerungsansätze stellen eine Möglichkeit zur Verringerung des Flächenverbrauchs dar:
Nicht zuletzt können die Kommunikation, Öffentlichkeitsarbeit und Umweltbildung wertvolle Unterstützung bei der Sensibilisierung der Betroffenen leisten:
Vollständige Tagungsdokumentation in dem Band Umweltakademie & Stiftung Naturschutzfonds Baden-Württemberg (Hrsg., 2003): Flächensparende Siedlungsentwicklung – Wie können Kommunen den Naturraumverbrauch verringern? – Beiträge der Akademie für Natur- und Umweltschutz, Bd. 31. Wissenschaftliche Verlagsgesellschaft mbH, Stuttgart. 192 Seiten mit Beiträgen von namhaften Experten aus Politik, Wissenschaft, Planung und Verwaltung; farbig illustriert. ISBN 3-8047-1995-3. € 29,-. Vergriffen.
[1] Enquetekommission des deutschen Bundestages "Schutz des Menschen und der Umwelt", in: Umweltplan von Baden-Württemberg, 2000: 68
[2] Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg (2001): Flächenzerschneidung in Baden-Württemberg – Neue Messgröße zur Quantifizierung und Bewertung.
[3] Statistisches Bundesamt
[4] Statisches Landesamt Baden-Württemberg, 2002
[5] Bundesministerium für Verkehr, 1996
Tagungsergebnisse
Siedlungsentwicklung und Landschaftsverbrauch sind bedeutsame Themen in der Kommunal-, Regional- und Landespolitik. Über 180 Fachleute und Vertreter aus den Kommunen (Bürgermeister, Gemeinderäte, Ortsvorsteher, Orts- und Stadtbaumeister, Stadtplaner, Umweltbeauftragte), der Landwirtschaft, des Naturschutzes erörterten bei einem zweitägigen Symposium mit Workshop am 21. und 22. Februar 2002 in Kornwestheim Situation und Auswege der Freiraumerhaltung und der nachhaltigen Siedlungsentwicklung. Das Symposium wurde von der Akademie für Natur- und Umweltschutz Baden-Württemberg und der Stiftung Naturschutzfonds veranstaltet.
Situation
Der Landschaftsverbrauch hat sowohl im Bundesgebiet als auch in Baden-Württemberg ein hohes Niveau erreicht. 11-12 ha Freiland werden im Südwesten zur Zeit täglich verbraucht. Bei einer weiteren derartigen Entwicklung muss davon ausgehen, dass – ausgehend von der Entwicklung in Verdichtungsräume – in 80-100 Jahren ganz Deutschland zugebaut ist [1]. Der Anteil der Siedlungs- und Verkehrsfläche an der Gesamtfläche ist alleine zwischen 1994 und 1999, also innerhalb von 5 Jahren von 11,3 % auf einen Wert von 11,8 % gestiegen. Daraus resultiert ein bundesweiter Flächenverbrauch von 119 ha pro Tag. Überörtliche Straßen sind in den letzten 40 Jahren mit einer Gesamtlänge von circa 3.000 km entstanden. Neue wissenschaftliche Erkenntnisse belegen, dass es in Baden-Württemberg deswegen nur noch sechs Freiflächen gibt, die zusammenhängend und größer als 100 Quadratkilometer sind [2].
Die Folge dieser Entwicklung ist eine weitreichende Beeinträchtigung der Schutzgüter Boden, Grund- und Oberflächenwasser, Klima, Luft, Pflanzen- und Tierarten, Lebensräume, Landschaftsbild und Erholung.
Wenngleich die Bedeutung des Naturraumverbrauchs in den gesellschaftlichen Entscheidungsträgern nicht unbekannt ist, so ist keine Trendumkehr festzustellen. Es herrscht also eine große Diskrepanz zwischen dem Bewusstseinsstand der Gesellschaft einerseits und der fehlenden bzw. ungenügenden Realisierung in der Planungspraxis andererseits. Der Landschaftsverbrauch stellt aufgrund seiner
ökonomischen und ökologischen weitreichenden Dimensionen landauf landab ein gesellschaftspolitisch bedeutsames Thema dar.
Ursachen des zunehmenden Landschaftsverbrauchs
Es existiert ein Bündel von Ursachen für den anhaltenden Verbrauch an Freiräumen und die Suburbanisierung. Bestimmend ist dabei der technisch-ökonomische und gesellschaftliche Wandel der letzten Jahrzehnte. Veränderte Wohnwünsche (seit 1965 ist fast eine Verdopplung der Wohnfläche pro Person festzustellen von 22 (1965) auf 39 Quadratmeter (1998) [3] und zudem findet eine stetige Zunahme der Single-Haushalte statt [4]) und die zunehmende Entmischung von einst verflochtenen Standorten für Wohnen, Arbeiten, Einkaufen und Freizeit sind wesentliche Faktoren, die zu dem erhöhten Flächenbedarf beitragen. Auch die gegenwärtige Infrastruktur- und Subventionspolitik begünstigt den hohen Verbrauch an Freifläche. Mitbestimmend ist zudem das Bodenpreisgefälle zwischen Stadt und Land. Niedrige Bodenpreise im ländlichen Raum tragen nämlich maßgeblich zu einem großzügigeren Grundstücksbedarf bei. Weiterhin dürfen die Belastungen durch die ebenfalls wachsenden Verkehrsflächen nicht außer Acht gelassen werden. Zwischen 1991 und 1996 nahmen die Bundesautobahnen und Kreisstraßen beispielsweise um rund 35 % zu [5].
Auch der stark angewachsene Anteil der Verkehrsflächen in Baugebieten zeigt, dass der Autoverkehr ein wesentlicher Faktor für den Landverbrauch darstellt. Insgesamt lässt sich feststellen, dass je höher die Wandlungsgeschwindigkeit der Gesellschaft ist, umso größer ist der Drang auf neue Flächen. Landschaftsverbrauch erzeugt schließlich von sich aus zu wenig Problemdruck.
Wege zur Eindämmung des Landschaftsverbrauchs
Bereits die Enquetekommission "Schutz des Menschen und der Umwelt" des 13. Deutschen Bundestages forderte eine deutliche Verlangsamung der Umwandlung von unbebauten Flächen in Siedlungs- und Verkehrsflächen. Nach deren Vorstellung ist bis 2010 eine Umwandlungsrate von 10 % anzustreben, also 12 bis 13 ha pro Tag. Es fehlt bis heute freilich an einem geeigneten Instrument zur wirksamen Steuerung des Flächenverbrauchs. Bei einem Flächenmanagement zu berücksichtigen ist, dass ein Drittel des Landverbrauchs wird durch politische und zwei Drittel durch wirtschaftliche Faktoren gesteuert und bestimmt wird. Um den Landverbrauch dennoch einzudämmen – der Umgang mit dem Schutzgut Boden stellt schließlich der wichtigste Punkt für ein funktionierendes Gemeinwesen dar – sind beim Symposium verschiedene Lösungsansätze erörtert worden: Ein zentraler
Ansatz zum Flächenmanagement stellt die Innenentwicklung von Städten und Gemeinden dar. Auch wenn Schätzungen zufolge 70% des Flächenverbrauchs durch Innenentwicklung in der Siedlung aufgefangen werden könnten, und diese Angaben in Abhängigkeit von örtlichen Randbedingungen zu sehen sind, so eröffnet sich doch ein nennenswertes Potential. Dazu gehört:
- Mobilisierung vorhandenen Baulandes insbesondere die Neugestaltung und Revitalisierung alter Ortskern bzw. innerstädtischer Quartiere wie im Beispiel in Bietigheim-Bissingen, Ettlingen, Grafenberg (Landkreis Reutlingen) oder etwa Sulzfeld (Landkreis Karlsruhe) (Baulücken, Kümmernutzungen).
- Eine Nutzungsmischung und Optimierung der Wohndichte wie es in Brackenheim-Dürrenzimmern im Wohngebiet Hohenrain verwirklicht wurde.
- Die intelligente Nutzung von Verkehrsknotenpunkten wie im Beispiel Zürich Hauptbahnhof, wo unterhalb des Hauptbahnhofs ein großes Einkaufszentrum errichtet wurde.
- Wieder- bzw. Umnutzung von Baulandbrachen insbesondere in Gewerbe- und Industriegebieten oder etwa Konversionsflächen nach dem Beispiel von Backnang ("Murrbogen"), Kornwestheim, Ludwigsburg oder Ostfildern -Starnhausen (Flächenrecycling).
- Umnutzung bestehender Gebäude sowie Entflechtung unverträglicher Gemengelagen
- Ausschöpfung vorhandener Nutzungsmöglichkeiten wie der Dachstockausbau, die Aufstockung von Gebäuden
- Überbauung von entfallenden Verkehrsflächen
- Während für die Umnutzung des Außenbereichs der Flächennutzungsplan bereit steht, fehlt ein geeignetes Instrument zur Steuerung der innerörtlichen Entwicklung. Deshalb sind entsprechende planerische und kommunalpolitische Initiativen nötig.
Entscheidend verringern lässt sich der Flächenverbrauch auch durch eine flächensparende Bauleitplanung bzw. städtebauliche Nachhaltigkeitsprinzipien:
- Sparsame Ausweisung neuen Baulandes
- Das vernünftige und verträgliche Maß bei der Größe der Baugrundstücke (moderate Nachverdichtung) insbesondere für Ein und Zweifamilienhäuser und Gewerbebauten) und der Wohnfläche muss durch einen beständigen Dialog der Betroffenen gefunden werden
- Die Eindämmung des Verkehrsflächenbedarfs könnte etwa durch eine städtebauliche Planung erzielt werden, welche durch eine Nutzungsmischung Siedlungen der kurze Wege ermöglicht.
- Intelligente bauliche Nutzung von Verkehrsknoten
- Ein Beitrag zur flächensparenden Bauweise liefert das Reihenhaus, das im Gegensatz zum Einzelhaus weit weniger Verkehrsfläche und Energieeinsatz benötigt
- Vermeidung aufwändiger Erschließung und optimale Nutzung des Straßenraumes
- Verringerung von vermeidbaren Bodenversiegelungen
- Stärkerer Einsatz von Baulückenkatastern – etwa auch im Internet
- Der Einsatz eines Ökokontos und von Flächenpools stellt eine bedeutsame und flexibel anwendbare Ergänzung bzw. Optimierung der Bauleitplanung dar. Es sollte als ein gutes Instrument für Flächenhaushaltsmanagement auch auf die Entsiegelung ausgerichtet werden.
- Bei der Umwandlung von Freiflächen in bebaute gilt es durch gleichzeitige Erneuerung (Entsiegelung) eine vollständige Kompensation zu erzielen.
- Unzerschnittene Räume gilt es auch als Schutzgut in der Bauleitplanung zu behandeln
- Bei der Flächennutzungsplanung stellt eine Darstellung des historischen und geplanten Flächenverbrauchs hilfreiches Abwägungsmaterial dar
- Reduzierung der Flächenzerschneidungen
- Die Zusammenarbeit der Kommunen in einem Kooperationsraum nach dem Vorbild der Grünen Nachbarschaft (Kommunen im Landkreis Ludwigsburg) oder des Landschaftsparks Bodensee-Oberschwaben ist ein wichtiger Beitrag zur Überwindung der Konkurrenz bei der Anwerbung von Wirtschaftsunternehmen und Bauwilligen und zur interkommunalen Gewerbe- und Wohnungspolitik.
Zur weiteren Minimierung des Flächenverbrauchs dienen auch normative Steuerungsansätze:
- Die bundes- und landesweite Festlegung des Siedlungsverbrauchs wie etwa im Umweltplan oder im Landesentwicklungsplan oder der Wohnflächenbedarfsrechnung im Flächennutzungsplan ist ein wichtiger Beitrag für die Zielorientierung der Akteure
- Die Regionalplanung kann über Richtgrößen wie Dichtwerte an Einwohnern/ha darauf hinwirken, dass Entwicklungsziele im Bereich flächensparende Bauleitplanung stärker Beachtung finden
- Bei bau- und umwelttechnischen Regelungen wie Lärmschutz- und Abstandsregelungen muss beachtet werden, dass sie den Flächenverbrauch erhöhen
- Handelbare Flächenausweisungsrechte würden zu einer Verringerung des Flächenwachstums führen.
- Eine Nachbesserungspflicht für nachträglich festgestellte Schäden bzw. die Abnahme von Bauvorhaben kann helfen, die flächenschonenden Vorgaben der Bebauungspläne stärker zu berücksichtigen.
Auch fiskalische Steuerungsansätze stellen eine Möglichkeit zur Verringerung des Flächenverbrauchs dar:
- Einbau von Anreizen zu flächenschonendem Verhalten in bestehende Abgaben.
- Reform der Grundsteuer mit dem Ziel, brachliegende Bauflächen höher zu besteuern bzw. Überführung der Grundsteuer in eine Flächennutzungssteuer
- Ökologisierung der staatlichen Infrastruktur- und Subventionspolitik und des kommunalen Finanzausgleichs mit dem Ziel, landreduzierende Nutzungen zu begünstigen anstatt zu fördern bzw. Umweltaspekte als Verteilungskriterium einzusetzen
- Versiegelungsabgaben bzw. Ermäßigung (Splitting) von Abwassergebühren bei Entsiegelung sind ein Instrument zur Begrenzung der Bodenversiegelung
- Abschaffung der Entfernungskilometerpauschale, um die hohe Mobilität zwischen Wohnen und Arbeiten nicht noch steuerlich zu begünstigen.
Nicht zuletzt können die Kommunikation, Öffentlichkeitsarbeit und Umweltbildung wertvolle Unterstützung bei der Sensibilisierung der Betroffenen leisten:
- Der zunehmenden Entfremdung der Menschen gegenüber Natur und Landschaft muss durch Sinnerfahrung der natürlichen Umwelt entgegengesteuert werden
- Die Rolle des Einzelnen bei der Verbesserung der Lebens- und Umweltqualität wird unterschätzt und muss stärker ins Bewusstsein gerückt werden
- Hierzu sind breite Aufklärungs- und Bildungsinitiativen bis in den Hochschulen nötig, um ein Bodenbewusstsein vor allem bei Bauherren und Planern entstehen zu lassen.
Vollständige Tagungsdokumentation in dem Band Umweltakademie & Stiftung Naturschutzfonds Baden-Württemberg (Hrsg., 2003): Flächensparende Siedlungsentwicklung – Wie können Kommunen den Naturraumverbrauch verringern? – Beiträge der Akademie für Natur- und Umweltschutz, Bd. 31. Wissenschaftliche Verlagsgesellschaft mbH, Stuttgart. 192 Seiten mit Beiträgen von namhaften Experten aus Politik, Wissenschaft, Planung und Verwaltung; farbig illustriert. ISBN 3-8047-1995-3. € 29,-. Vergriffen.
[1] Enquetekommission des deutschen Bundestages "Schutz des Menschen und der Umwelt", in: Umweltplan von Baden-Württemberg, 2000: 68
[2] Akademie für Technikfolgenabschätzung in Baden-Württemberg (2001): Flächenzerschneidung in Baden-Württemberg – Neue Messgröße zur Quantifizierung und Bewertung.
[3] Statistisches Bundesamt
[4] Statisches Landesamt Baden-Württemberg, 2002
[5] Bundesministerium für Verkehr, 1996
